La sentencia del Tribunal Constitucional nº 134/2019 de 13 de noviembre se dicta como consecuencia de la cuestión de constitucionalidad planteada por el Tribunal Superior de Justicia de Extremadura sobre diversos preceptos de la Ley Extremeña del Suelo, modificados como consecuencia de la declaración de la nulidad del Proyecto de Interés Regional (PIR) “Complejo turístico, de salud, paisajístico y de servicios Marina Isla de Valdecañas”, respecto de los que entendía que contravenían la competencia estatal exclusiva para definir el contenido, los usos y facultades del suelo rural, sin que la que la comunidad autónoma pueda desconocerlos. Dicha competencia estatal se habría concretado en los artículos 12.2 a) y 13.4 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2008 (TRLS de 2008), que son coincidentes en su contenido con los actuales artículos 21.1 y 13.1.2º pfo. y 13.3 del vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo de 2015 (TRLS de 2015).
El Tribunal Constitucional recuerda que dichos preceptos del TRLS de 2008 son legislación básica, tanto desde una perspectiva formal, pues así lo establece la Disposición final primera de aquel texto legal, como desde una perspectiva material, “por cuanto fijan una norma mínima de protección ambiental (art. 149.1.23 de la Constitución), además de establecer condiciones básicas en el ejercicio del derecho de propiedad sobre el suelo (art. 149.1.1 de la Constitución), específicamente sobre el rural”.
Añadiendo que “el art. 12.2 a) TRLS 2008″ prescribe que, «en todo caso», estarán «en la situación de suelo rural», con el efecto de quedar «preservados por la ordenación territorial y urbanística de su transformación mediante la urbanización«, los terrenos excluidos de dicha transformación por la legislación sectorial «de la naturaleza«. Además, señala la sentencia de Tribunal Constitucional que “el legislador sectorial, al amparo del art. 149.1.23 de la Constitución, puede graduar ese nivel de protección –permitiendo ciertas trasformaciones urbanísticas– y puede no exigir una determinada y concreta clasificación, que corresponderá realizar al planificador territorial o urbanístico, imponiendo en todo caso la prevalencia de la planificación ambiental [arts. 2.f), 19.2 y 31.6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad]”.
A partir de dicha configuración competencial, que supone la prevalencia de la legislación básica estatal del suelo y de la legislación estatal ambiental, el Pleno del Tribunal Constitucional aborda la cuestión concreta de los espacios naturales especialmente protegidos y los integrados en la Red Natura 2000, señalando:
“La concreción de dicho mandato para el caso específico de los espacios naturales especialmente protegidos y de los integrados en la Red Natura 2000 debe tener, asimismo, el carácter de norma básica común a todo el territorio nacional, habida cuenta del especial nivel de protección que le dispensa la ya citada Ley 42/2007, que es básica en todo lo referido a dicha Red (disposición final segunda). Por tanto, la regla del art. 13.4 TRLS 2008, que supedita cualquier alteración del estado natural de los terrenos a la expresa autorización de la legislación sectorial y, en el caso de los integrados en la Red Natura 2000, a que dicha alteración se deba a su evolución natural, previa autorización de la Comisión Europea, es, como hemos apreciado en otros casos (por todas, STC 102/1995, FJ 9), una norma mínima de protección medioambiental que las comunidades autónomas no pueden rebajar. Además, esta previsión de la Ley del Suelo coincide con el art. 52 de la Ley 42/2007, lo que pone de manifiesto la imbricación del régimen urbanístico y ambiental”.
Por ello, el Tribunal Constitucional considera que cuando el art. 11 Ley del suelo de Extremadura introduce una regla especial para los terrenos incluidos en la Red Natura 2000 con el fin de que puedan ser objeto de transformación urbanística, contraviene lo dispuesto en el art. 12.2 a) TRLS 2008, en conexión con el art. 13.4 del mismo texto legal y es, por tanto, inconstitucional por invadir competencias estatales.
La propia sentencia explicita unas reglas mínimas de preservación de los espacios protegidos que sintetiza en los siguientes puntos: “i) se debe preservar el suelo ambientalmente protegido de su transformación mediante la urbanización; ii) se definen unas inclusiones en concepto de mínimos; iii) la utilización de los terrenos con valores ambientales protegidos por la ley queda supeditada imperativamente a preservar esos valores; y iv) solo son admisibles las alteraciones del estado natural de los terrenos protegidos si están expresamente autorizados por la legislación de protección aplicable”.
De este modo, se debe concluir que la regla general respecto a los espacios naturales incluidos en la Red Natura 2000 es la preservación, salvo las autorizaciones expresamente previstas en la legislación de protección −europea, básica estatal y autonómica de desarrollo− sin que la legislación de desarrollo autonómica, ya sea en materia de protección de la naturaleza o dictada con fundamento en otro título competencial (como el urbanístico), pueda autorizar alteraciones del estado natural allí donde la europea y la básica estatal no lo contemplen.
Ahora bien, tal régimen no afectaría, como indica la sentencia, a los núcleos urbanos que estén incluidos en el ámbito de la Red Natura 2000, pues “la lectura atenta del párrafo controvertido (art. 13.4 TRLS 2008, ahora art. 13.1. 2º pfo TRLS 2015) revela que su objeto no son los terrenos que, siendo ya urbanos, pueden quedar afectados por la Red, sino los terrenos en estado natural –afirma el precepto- que habiendo sido ya incluidos en la Red Natura 2000, justamente para preservar sus valores ecológicos, se permita que sean sometidos ex novo a un proceso de transformación urbanística, con lo que conlleva para dichos valores”.
Abogado (Departamento de Urbanismo)
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