¿Existe plazo para el ejercicio de la potestad de comprobación en las declaraciones responsables y las comunicaciones?

La actividad administrativa municipal más reconocible en España ha sido tradicionalmente la concesión de licencias y autorizaciones para la realización de obras y el ejercicio de actividades, urbanísticas o no. Frente a este sistema tradicional de “control previo” para legitimar actuaciones y actividades, en los últimos años se ha extendido un sistema alternativo, en el que se sustituye el control previo por uno posterior a través de las declaraciones responsables y comunicaciones previas.

Las declaraciones responsables y comunicaciones previas como sistema legitimador de actuaciones y actividades por parte de entes privados ante las Administraciones Públicas tienen su origen en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (conocida como Directiva de Servicios). Esta norma comunitaria nació con el objetivo de fomentar el crecimiento económico mediante la eliminación de barreras innecesarias para el ejercicio de actividades económicas, y fue traspuesta al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de distintas leyes para su adaptación a la anterior (conocida como Ley Ómnibus).

Como es sabido por todos y así lo establece de forma expresa el artículo 69.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, “LPACAP”), las declaraciones responsables y las comunicaciones previas permiten el ejercicio de un derecho o el inicio de una actividad desde el día de su presentación.

Así, la distinción entre ambos sistemas no es baladí y ello por cuanto tanto las declaraciones responsables como las comunicaciones tienen una peculiaridad que las distingue claramente de la licencia, y es que su ejercicio por los ciudadanos no requiere un acto previo de control de la Administración competente tras una previa comprobación de que se reúnen los requisitos para el reconocimiento del derecho o el ejercicio de la actividad.

Ahora bien, ello no implica que estén exentas de control alguno, pues el precepto anteriormente citado termina diciendo que este reconocimiento del derecho o inicio de la actividad lo es “sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas”. Por tanto, aun cuando el principal efecto de la declaración responsable es que el interesado puede ejercer la actividad sin esperar decisión expresa de la Administración, – lo que la diferencia de las figuras tradicionales, la licencia o la autorización-, no debe obviarse que dicha eficacia directa de la declaración responsable está condicionada por la potestad de comprobación que asume la Administración (STS 1312/2022, de 17 de octubre, dictada en el recurso 3837/2020). En la medida que no existe una autorización previa, se trata de que la Administración pueda, a posteriori, constatar que el contenido de dichos actos de parte son fiel reflejo de lo que se ha comunicado y que el ciudadano ha comenzado el ejercicio del derecho o actividad cumpliendo todas las exigencias que impone la normativa.

Llegados a este punto, y aun cuando no resulta controvertida esta facultad de comprobación de la administración, surge la duda en relación con el alcance de las potestades de comprobación, control e inspección de la Administración en el sistema de declaración responsable o comunicación previa. Concretamente, se plantea si esa potestad de comprobación es indefinida o si, por el contrario, está sometida a plazo.

Esta cuestión ha sido resuelta por la reciente sentencia del Tribunal Supremo nº 293/2023, de 8 de marzo de 2023 (recurso 8658/2021), que, contrariamente a lo sostenido por la Sala territorial en la sentencia que revisa, entiende que “la potestad de comprobación en una declaración responsable o comunicación previa, conforme a la normativa general en vigor, no está sujeta a plazo alguno y puede realizarse durante todo el tiempo de ejercicio del derecho o de la actividad a que se refieren dichos actos del ciudadano”.

Los principales argumentos que usa nuestro Tribunal Supremo para sostener esta conclusión son los siguientes:

  • En la medida que no hay acto alguno de la Administración, ni tan siquiera un acto presunto, no puede hablarse de una firmeza que requiriese acudir al procedimiento de revisión de oficio.
  • Las potestades de control e inspección han de poder ejercitarse durante todo el tiempo en que dure el ejercicio de la actividad. Además, de la exigua regulación de estos actos de comunicación anticipada, no hay razón alguna para, en una mera interpretación literal del artículo 69 de la LPACAP, haya de someterse la misma a un plazo que nunca impone el Legislador.
  • Además, en la medida que a la Administración se le impone la obligación de aceptar la eficacia de la simple manifestación del ciudadano, debe estar habilitada para que, en cualquier momento, pueda comprobar la veracidad de tales manifestaciones.

Desde un punto de vista práctico, las conclusiones alcanzadas por nuestro Alto Tribunal generan una grave inseguridad jurídica a los ciudadanos, pues la Administración en cualquier momento, “sin límite temporal alguno”, podrá hacer uso de sus facultades de comprobación, control e inspección y dejar sin efecto esa declaración.

Bien es cierto que en algunos campos, como pudiera ser el urbanismo, donde las declaraciones responsables asumen un papel de gran importancia, parece lógico que el plazo de comprobación quede limitado al plazo de restablecimiento de la legalidad urbanística que será más o menos amplio en función de la Comunidad Autónoma en la que nos encontremos.

María Rodrigo Úbeda

Rodrigo Abogados

Foto: Freepik / Prostooleh

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