-Interpretación del artículo 1. Tres de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de declaración del estado de alarma, excepción y sitio-
A.- Planteamiento.
Ante la situación de estado de alarma en la que estamos por mor de la pandemia provocada por la enfermedad del COVID-19, son varias las actuaciones extraordinarias que se están dictando por las autoridades competentes, lo que, ante su eventual quebrantamiento, está generando la sustanciación de numerosos procedimientos sancionadores. Ahora bien, y como quiera que el estado de alarma es una situación transitoria y que las medidas en él adoptadas podrán desaparecer una vez deje de tener vigencia, surge la pregunta: ¿se mantendrán las sanciones impuestas durante el estado de alarma una vez éste finalice? O, yendo un paso más allá, ¿hay algún mecanismo legal que pueda utilizarse como mecanismo de defensa a la hora de argumentar que tales sanciones, impuestas durante dicho período, dejarán de tener vigencia una vez salgamos del estado de alarma?
A este respecto se ha visto que dicho mecanismo legal pudiera ser el punto tercero del artículo primero de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio, que queda reproducido a continuación:
“Tres. Finalizada la vigencia de los estados de alarma, excepción y sitio decaerán en su eficacia cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas correspondan a las Autoridades competentes, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistiesen en sanciones firmes.”
Es éste uno de los tres preceptos que la Ley Orgánica incluye como disposiciones generales aplicables a todos los estados de los que trata, tanto el de alarma como el de excepción como el de sitio. Ahora bien, ¿realmente es este precepto un instrumento apto para sostener que las sanciones impuestas durante el estado de alarma decaerán cuando éste deje de tener vigencia? A esta pregunta trataremos de dar respuesta en los siguientes párrafos.
B.- Interpretación del precepto.
Desde luego que lo primero que cabe decir es que la redacción del artículo puede llevar a la confusión. Asimismo, el contexto en el que se enmarca también contribuye a tal confusión. Y es que no podemos olvidar que estamos hablando de una Ley redactada en 1981, esto es, apenas tres años después de que se aprobara la Constitución Española y cuando el Estado Autonómico estaba en ciernes, recién constituido y apenas esbozado en el funcionamiento que de él conocemos ahora. De este modo, podemos comprender la inconcreción con la que se utiliza la expresión “autoridades competentes”, sin que alcancemos a comprender bien a qué autoridades en concreto se refiere, si a las del estado central, las del autonómico, las locales, todas ellas, algunas, contribuyendo también a la duda el hecho de que la misma expresión se utiliza tanto para el momento en el que el estado de alarma, excepción o sitio no está vigente (véase el punto primero de dicho artículo, donde hace referencia a las autoridades competentes existentes antes de que alguno de los estados referidos se declare), como para cuando tales estados están en vigor, cual es el caso del propio punto tercero transcrito, si bien con un sentido que pudiera ser equívoco: ¿decaerán las competencias de las autoridades competentes que lo eran vigente cualquiera de los estados o de las autoridades competentes en general una vez finalizada la vigencia de aquéllos? La conclusión, por tanto, es que el precepto está redactado, tanto por su contexto como por su forma, de una manera que, desde luego, merece una interpretación.
Establece el artículo 3 del Código Civil el modo y manera en que han de interpretarse las normas jurídicas: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquellas.” Atendiendo a este criterio, de inicio tendremos que examinar si con la interpretación del sentido propio de las palabras del precepto, en relación con el contexto y aplicando criterios lógicos, es suficiente para delimitar, exactamente, su extensión y significado.
Lo primero que parece claro es que el artículo en cuestión ofrece un escenario a partir de que cualquiera de los estados declarados (alarma, excepción o sitio) hayan finalizado, esto es, hayan dejado de estar en vigor. A partir de dicho punto, el precepto se centra sobre dos aspectos esenciales: el hecho de dejar de tener eficacia (“decaerán en su eficacia”) y el objeto de dicho decaimiento de la eficacia, esto es, las “competencias”. Y es que el precepto sienta la base de su mensaje en dicho concepto, especificando que una serie de competencias que eran eficaces durante la vigencia de los estados antes referidos, dejarán de serlo cuando tal vigencia finalice. ¿De quién se predican las competencias en el precepto examinado? Parece claro, tras una lectura atenta, que de las “Autoridades competentes”; lo que nos lleva a avanzar en el sentido del precepto: decaerán las competencias de las autoridades competentes una vez finalizada la vigencia del estado declarado. Esto es, además, tanto más importante cuanto nos lleva a pensar que esas autoridades competentes que ven decaídas sus competencias, en una interpretación lógica y adaptada al contexto, son aquéllas que lo eran mientras el estado que fuere estaba vigente, pues no tendría sentido que vinculara la pérdida de vigencia del estado con el decaimiento de la competencia de cualquier autoridad, incluidas las que lo fueran tras dicha pérdida de vigencia.
A partir de lo analizado en el párrafo anterior, podemos avanzar otro paso y ver si el precepto delimita qué competencias son las que decaerán con la pérdida de vigencia del estado declarado. Y en esta línea el precepto parece definirlas con cierta claridad: “…cuantas competencias en materia sancionadora y en orden a actuaciones preventivas…” No podemos olvidar que los estados de alarma, excepción y sitio se declaran, conforme señala el punto uno del artículo primero de la Ley al comienzo citada, precisamente cuando, con los poderes ordinarios o con actuaciones que se puedan adoptar de forma habitual, no se puede garantizar ni controlar “el mantenimiento de la normalidad” en una sociedad, siendo, por tanto, preciso la unificación de competencias de mando y la adopción de cuantas medidas extraordinarias sean precisas para recuperar y mantener esa “normalidad”. De este modo, y avanzando en la comprensión del artículo examinado, entendemos lógico que el decaimiento de las competencias se predique de cuantas “actuaciones preventivas” se hayan adoptado, vigente el estado declarado, así como de lo que se refiere a la capacidad sancionadora que la autoridad vigente en ese momento haya tenido (y que, en condiciones de normalidad, no hubiera disfrutado) frente a los incumplimientos de aquéllas. De alguna manera entendemos, en una interpretación integradora, que el precepto recuerda que, una vez finalizada la vigencia del estado declarado, finaliza todo lo que durante su vigencia tuvo que articularse para mantener la “normalidad”.
Sin embargo, el precepto termina su redacción con dos indicaciones que, precisamente, son las que podrían causar más confusión. Por un lado, establece que también decaerán “las concretas medidas adoptadas en base a éstas”. ¿A qué “éstas” se refiere? ¿A las “actuaciones preventivas” o a las “competencias”? Desde luego que una interpretación gramatical nos lleva a que el pronombre “éstas” se predica de las “actuaciones preventivas”, por ser la expresión que coincide en género y número más cercana, siendo que si se hubiera querido referir a las “competencias” debiera haber utilizado el pronombre aquéllas. Pero es que esto es tanto más lógico cuanto el concepto competencias viene referido a un sujeto (autoridad competente), mientras que “las concretas medidas” parece ser una aposición de las “actuaciones preventivas” y que viene unida a la misma expresión. De este modo, y seguimos ahondando en la interpretación del precepto, decaerán las “actuaciones preventivas” adoptadas mientras estuvo en vigor el estado declarado, así como “las medidas concretas” que se hayan implementado en la ejecución de las mismas.
Por otro lado, nos encontramos con la expresión final: “…salvo las que consistiesen en sanciones firmes.” ¿A qué se refiere esta expresión? Hasta ahora hemos analizado el decaimiento de las competencias, tanto en materia sancionadora como al respecto de las actuaciones que hayan tenido que tomarse en prevención de que la causa que ha motivado la declaración del estado altere la “normalidad”, así como las medidas que en aplicación de éstas se hayan adoptado, pero ahora nos encontramos con una excepción al decaimiento en materia sancionadora. Desde luego que la expresión es equívoca, pues pudiera parecer que vincula el procedimiento con las competencias. Es decir, cuando establece que las sanciones firmes se mantendrán y no decaerán, siendo que las competencias en materia sancionadora sí decaerán, pudiera dar la impresión de que todo lo que haga referencia a materia sancionadora que no haya concluido con sanción firme, también decaería: procedimientos iniciados, recursos, sanciones no firmes… Sin embargo, atendiendo a la interpretación que venimos haciendo, no debiera ser ésta la conclusión porque para ello, como hemos dicho, habría que vincular competencia con sanción, esto es, con proceso, cosa que escapa a la interpretación literal y lógica que estamos implementando. Además, el hecho de que excepcione que las sanciones firmes no decaigan y se mantengan, no ha de implicar, sensu contrario, que las que no lo sean sí decaigan expirado el estado declarado. Lo que el precepto establece al respecto es que la autoridad competente, vigente el estado, que ha tenido la competencia en materia sancionadora, dejará de tenerla, infiriéndose, en buena lógica, que ello no afectará al proceso o procesos iniciados, sino a quién recibirá o recuperará la competencia en dicha materia una vez finalizada la vigencia del estado declarado, asentando, eso sí, que no podrán revisarse las sanciones firmes que aquella autoridad competente durante el estado declarado hubiere dictado y que, en todo caso, se mantendrán.
Esta circunstancia, por cierto, nos abre el camino a analizar, siquiera brevemente, el conflicto que podría darse, y que pretende resolver la norma, entre el principio de competencia y el principio jurídico de la temporalidad. Así, cuando el conflicto se produzca entre el principio de competencia y el de temporalidad, la norma competente y anterior prevalecerá sobre la norma posterior e incompetente, constituyendo también éste un caso de conflicto más aparente que real por cuanto la norma incompetente es inidónea para regular la situación. Aplicado esto al caso que nos ocupa, bien pudiera ocurrir que, recuperadas las competencias por las autoridades ordinarias que lo eran antes de la declaración del estado de alarma, excepción o sitio, decidieran que todas las sanciones impuestas mientras el mismo estuvo vigente, se anularan, aun cuando ello pudiera suponer que tales autoridades ordinarias, que no lo fueron mientras duró el estado declarado, se atribuyeran ahora unas competencias con carácter retroactivo y sobre un tiempo (la vigencia del estado declarado) donde no hubieran podido adoptar la medida que ahora pretendieran. Pues bien, para evitar ese conflicto entre principio de competencia y de temporalidad, la norma asienta y se adelanta estableciendo que las sanciones firmes adoptadas durante la vigencia del estado declarado, no se podrán revisar ni anular, y seguirán desplegando todos sus efectos, evitando así cualquier conflicto entre principios jurídicos por actuaciones o decisiones que se pudieran adoptar una vez finalizada la vigencia del estado declarado.
Así pues, la interpretación del artículo transcrito al comienzo de este estudio, así como la duda que lo ha motivado, parece orientarse a que el precepto lo que hace es asentar que, finalizada la vigencia del estado declarado, las competencias en materia sancionadora volverán a quien las pudiera tener antes, debiendo, por tanto, continuar todos los procesos que se hubieran iniciado durante la vigencia del estado declarado, e incidiendo, eso sí, en que no se podrán revisar las sanciones firmes que durante ese estado se hubieran dictado. Parece, por tanto, que, en efecto, los recursos y demás instrumentos existentes dentro del procedimiento sancionador podrán seguir implementándose, aunque ahora quien resolverá será la “nueva” autoridad competente (la “antigua”, la que lo era antes de declararse el estado de alarma, excepción o sitio) la encargada de tramitarlo y, en su caso, resolverlo.
Esta interpretación, además, es acorde con, por ejemplo, el punto 4 de la Disposición Adicional Tercera del Real Decreto 463/2020, por el que se declara el estado de alarma ocasionada por el COVID-19, que prevé que durante el estado de alarma se hayan sustanciado procedimientos sancionadores en materia administrativa, a los que no les haya afectado la suspensión de los plazos, también decretada por el mismo Real Decreto. Así, “…desde la entrada en vigor del presente real decreto, las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.” Es decir, que durante el estado de alarma bien se han podido sustanciar, con plenas garantías, determinados procedimientos sancionadores concluyendo con sanciones que, bien por aceptación del administrado, bien porque haya llegado a resolver la autoridad competente y no se haya formulado recurso, se hayan convertido en firmes, sanciones que, como hemos visto, el precepto establece que han de permanecer en vigor, no debiendo ser revisadas.
C.- El estado de alarma declarado por “la crisis de los controladores aéreos”.
Pero es que, junto a todo lo dicho, podemos contrastar la interpretación que hemos dado al precepto en cuestión, con un ejemplo práctico de declaración de estado de alarma cual fue el adoptado por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, que declaró tal estado para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo (la que se denominó entonces como la “crisis de los controladores aéreos”). Pues bien, en la Disposición transitoria única, procedimientos en tramitación, de dicho Real Decreto, se estableció que los “procedimientos a que se refiere el artículo 3 de este real decreto iniciados y no terminados durante la vigencia del Estado de Alarma continuarán su tramitación, una vez extinguido dicho Estado, con sujeción a la legislación laboral o administrativa.” ¿Qué nos añade esto a lo ya analizado? Que los procedimientos (en este caso los ya iniciados antes de la declaración del estado de alarma y no terminados durante su vigencia; pero, a los efectos prácticos, también servirán los iniciados durante el mismo, como ahora veremos) continuarán tramitándose una vez extinguido el estado de alarma, atendiendo a lo que establezca “la legislación laboral o administrativa”. Y es que, tanto antes, como en, como después del estado de alarma, y al margen de quién ejercite la competencia, los procedimientos serán los ordinarios (véase, por ejemplo, en materia sancionadora), y su prosecución se mantendrá una vez que el estado declarado deje de tener vigencia, salvo que expresamente, antes de concluir el mismo, se establezca lo contrario.
Sobre esta Disposición transitoria del Real Decreto que en su día fijó el estado de alarma por razón de la crisis de los controladores aéreos, Francisco Javier Enériz Olaechea, Defensor del Pueblo de Navarra y doctor en Derecho, publicó en la Revista Aranzadi Doctrinal, número 9/2011, la siguiente reflexión: “La militarización de los controladores aéreos ha sido temporal. Sólo durará lo que dure la vigencia del estado de alarma. Concluido este, los procedimientos iniciados por las autoridades militares y no terminados durante su vigencia, continuarán su tramitación, pero a partir de entonces conforme a la legislación laboral o administrativa que proceda. En todo caso, finalizada la vigencia del estado de alarma, decaen en su eficacia la competencia sancionadora de Gobierno, así como las concretas medidas adoptadas en base a éstas, salvo las que consistan en sanciones firmes.” Como se ve, la parte final de su reflexión recoge, casi literalmente, la mención al precepto que venimos analizando, contextualizándolo adecuadamente y, apoyado, eso sí, en la previsión normativa que en ese caso sí incluyó el Real Decreto de 2010, llega a la misma conclusión que hemos venido alcanzando en estas líneas, esto es, que una cosa es que las competencias decaigan y pasen a ser ejercitadas por quien corresponda una vez se supere el estado declarado, y otra cosa, distinta a la anterior, es que los procedimientos iniciados hayan de seguir sustanciándose conforme la legislación oportuna y ordinaria en vigor; legislación que, en el caso del Real Decreto dictado por razón del COVID-19, no ha cambiado y sigue siendo la ordinaria.
D.- Un apunte del Tribunal Constitucional.
Finalmente, no hemos de olvidar la naturaleza jurídica del artículo 1.Tres de la Ley Orgánica que estamos analizando. Dicha naturaleza nos la da el Tribunal Constitucional en su Sentencia número 83/2016, de 28 de abril, que define y analiza la Ley Orgánica 4/1981 de declaración de los estados de alarma, excepción y sitio, y, específicamente, la extensión del artículo 1 de la misma. Véase este párrafo extractado de la misma:
“La Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio (LOEAES) ha llevado a cabo el desarrollo normativo que reclama el art. 116 CE, contemplando un primer capítulo, que precede a la regulación de cada uno de los estados de emergencia del art. 116 CE, en el que se recogen, como expresivamente revela su rúbrica, disposiciones comunes a los tres estados. Así, contiene una definición genérica de las situaciones que puedan dar lugar a la declaración de cualquiera de ellos, disponiendo al respecto que la misma procederá “cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las Autoridades competentes” (art. 1.1). A esta definición, se añade la proclamación de una serie de principios que han de informar y regir la declaración y vigencia de cada uno de los estados de emergencia: los principios de necesidad y proporcionalidad (art. 1.2); el principio de temporalidad (art. 1.3); los principios de vigencia inmediata y de publicidad (art. 2); y, en fin, el principio de responsabilidad (art. 3.2).”
Como se comprueba, el Tribunal Constitucional define al artículo 1 (y, obviamente, al punto Tres del mismo) como una declaración de principios que han de servir para “informar” las disposiciones posteriores que se desarrollan respecto de cada estado que se haya de declarar. Específicamente, define el principio contenido en el artículo 1.3 como el “principio de temporalidad” que, como ya vimos anteriormente, se concreta en el tiempo en que han de ser eficaces las decisiones sobre competencia y medidas a adoptar respecto del estado que se declare. De algún modo podríamos decir que el precepto pudiera considerarse norma imperativa, si bien sin concreción específica porque dicha concreción la han de contener las normas subsiguientes e, incluso, las disposiciones que se adopten cuando se declare el estado que corresponda. No podría afirmarse que estamos ante una norma dispositiva, pues, al “informar” el que ha de ser el contenido de otras normas o disposiciones, el legislador no puede prescindir de ella; pero su carácter imperativo es tanto más extensivo cuanto no establece una disposición específica con un contenido concreto determinado.
E.- Conclusión.
En definitiva, el articulo analizado a lo largo de estas páginas sirve como regla y pauta de cuanto regule el estado de alarma, excepción y sitio que se declare, con el fin de determinar cuándo terminan las competencias de quienes hayan de ser autoridad competente durante ese período y cuándo dejan de tener eficacia determinadas medidas, pero sin que podamos colegir de él que se extiende más allá de lo que específicamente señala, esto es, sin que se pueda entender que declara decaídos determinados procedimientos cuando no recoge dicha decisión de modo concreto, lo que nos permites sostener que, decaída la vigencia del estado de alarma declarado por razón de la enfermedad del COVID-19, continuarán todos los procedimientos sancionadores que no hayan concluido, sustanciados a través de la normativa ordinaria y resueltos por quien, en ese momento, vuelva a ejercer las competencias ordinarias en la materia de que se trate. Siendo que la respuesta a la pregunta que dio origen a este estudio debiera ser negativa, esto es, que este precepto no es el instrumento legal adecuado para sostener que las sanciones impuestas durante el estado de alarma decaerán cuando éste deje de tener vigencia; más al contrario, del precepto se infiere que los procesos sancionadores, no firmes, continuarán tramitándose de modo ordinario.
